suplemen.gif (8873 bytes)

modul1.gif (1938 bytes)
modul4.gif (1223 bytes)
modul5.gif (1212 bytes)
modul6.gif (1231 bytes)
menu.gif (1107 bytes)
sup1.gif (2143 bytes)sup2.gif (2172 bytes)sup3.gif (2170 bytes)

SEJARAH NETRALITAS BIROKRASI PEMERINTAH INDONESIA
DALAM MEMBERIKAN PELAYANAN UMUM PADA MASYARAKAT

Sebelum menjelaskan pokok materi bahasan, terlebih dahulu yang perlu dijawab adalah apa definisi dan ciri-ciri ideal birokrasi itu?

Birokrasi adalah merupakan tipe dari organisasi yang dimaksudkan untuk mencapai tugas-tugas administratif yang besar dengan cara mengkoordinir secara sistematis (teratur) pekerjaan dari banyak orang (Achmat Batinggi, 1999: 5.3)

Adapun yang menjadi ciri ideal birokrasi adalah:
1. Adanya pembagian kerja yang jelas;
2  Adanya hierarki jabatan;
3. Adanya pengaturan sistem yang konsisten;
4. Prinsip formalistic impersonality;
5. Penempatan berdasarkan karier; dan
6. Prinsip rasionalitas (Max Weber dalam Batinggi, 1999).

Birokrasi pemerintah merupakan suatu kekuatan yang besar sekali, sebab kegiatannya menyentuh setiap kehidupan manusia. Baik suka atau tidak suka manusia tidak bisa lepas dari kegiatan birokrasi pemerintah. Kebijaksanaan yang dibuat oleh birokrasi sangat berpengaruh terhadap sendi-sendi kehidupan manusia. Suka atau tidak suka, manusia yang hidup dalam suatu negara tertentu harus mau menerima suatu kebijaksanaan yang telah di buat oleh birokrasi.

Birokrasi pemerintah merupakan garis terdepan yang berhubungan dengan pemberian pelayanan umum kepada masyarakat. Oleh karena itu, birokrasi pemerintah harus bersikap netral baik dari sisi politik yaitu bukan merupakan kekuatan politik dan dari sisi administratif. Sebab apabila birokrasi menjadi kekuatan politik maka akan menjadi tidak netral yaitu memihak kepada kekuatan/aliran politik tertentu. Padahal dalam memberikan pelayanan umum, birokrasi pemerintah diharapkan tidak akan memihak kepada kelompok tertentu, dengan tujuan agar pelayanan umum yang dilakukan oleh pemerintah bisa diberikan pada seluruh masyarakat, tanpa membedakan aliran atau partai politik yang diikuti oleh anggota masyarakat tersebut.

Dalam memberikan pelayanan umum, birokrasi pemerintah dituntut lebih efektif dan efisien. Namun, akibat tugas yang berat dan sangat luas, maka birokrasi pemerintah terkesan lambat. Untuk itu atas pertimbangan kecepatan dan kelancaran dalam pelayanan, maka perlu dilakukan reveinting birokrasi (swastanisasi birokrasi).

Bagaimanakah Netralitas Birokrasi Pemerintah Jika Ditinjau Dari Teori?

Menurut perkembangan awal dari konsepsi birokrasi ini, kenetralan birokrasi itu sudah ramai dibicarakan oleh para pakar. Misalnya, polemik antara Karl Marx dan Hegel yang menyoroti tentang konsep kenetralan birokrasi. Marx memulai mengelaborasi konsep birokrasi dengan menganalisis dan mengkritik falsafah Hegel mengenai negara. Analisis Hegelian menggambarkan bahwa administrasi negara atau birokrasi sebagai suatu jembatan antara negara dengan masyarakat rakyatnya (the civil Society). Masyarakat rakyat ini terdiri atas para profesional dan pengusaha yang mewakili dari berbagai kepentingan khusus, sedangkan negara mewakili kepentingan-kepentingan umum. Di antara kedua hal ini, birokrasi pemerintah merupakan perantara (medium) yang memungkinkan pesan-pesan dari kepentingan khusus tersebut tersalurkan ke kepentingan umum. Tiga susunan ini (negara, birokrasi dan masyarakat rakyat) diterima oleh Marx, akan tetapi diubah isinya. Birokrasi Hegel meletakkan pengertiannya dengan melawankan antara kepentingan khusus dan umum, maka Marx mengkritiknya bahwa meletakkan posisi birokrasi semacam itu tidak mempunyai arti apa-apa. Menurut Marx negara itu tidak mewakili kepentingan umum akan tetapi mewakili kepentingan khusus dari kelas dominan. Dari perspektif ini maka birokrasi itu sebenarnya merupakan perwujudan kelompok sosial yang amat khusus. Lebih tepatnya birokrasi itu menurut Marx merupakan suatu instrumen di mana kelas dominan melaksanakan dominasinya atas kelas sosial lainnya. Dalam hal ini, jelas masa depan dan kepentingan birokrasi menurut konsepsi Marx pada tingkat tertentu menjalin hubungan sangat intim dengan kelas yang dominan dalam suatu negara (Achmat-Batinggi, 1999).

Dari polemik antara Karl Marx dan Hegel inilah netralisasi birokrasi sudah ramai dibahas. Dari polemik pendapat antara Hegel dan Marx ini dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa Hegel menghendaki kenetralan birokrasi. Sedangkan Marx yang terkenal dengan teori kelasnya itu menyatakan dengan tegas bahwa birokrasi itu tidak netral dan harus memihak, yakni memihak pada kelas yang dominan (Achmat-Batinggi, 1999).

Pada konteks yang lain, yang tidak berbau Marxis, Woodrow Wilson (Achmat-Batinggi, 1999) juga menyoroti tentang kenetralan birokrasi . Birokrasi pemerintah menurut Wilson berfungsi melaksanakan kebijakan politik, sehingga birokrasi itu harus berada di luar kajian politik. Konsep dasar Wilson ini kemudian diikuti oleh sarjana politik Frank Goodnow (1900) yang menyatakan bahwa ada dua fungsi pokok pemerintah yang amat berbeda satu sama lainnya yaitu fungsi pokok politik dan administrasi. Fungsi politik berarti pemerintah membuat dan merumuskan kebijakan-kebijakan, sementara fungsi administrasi berarti pemerintah tinggal melaksanakan kebijakan tersebut (Achmat-Batinggi, 1999).

Dalam perspektif lainnya, netralisasi birokrasi dikemukakan oleh Francis Rourke (1984). Dia mengatakan walaupun birokrasi pada mulanya hanya berfungsi untuk melaksanakan kebijakan politik, akan tetapi birokrasi bisa berperan membuat kebijakan politik. Menurut Rourke, netralisasi birokrasi dari politik adalah hampir tidak mungkin, sebab jika partai politik tidak mampu memberikan alternatif program pengembangan dan mobilisasi dukungan, maka birokrasi akan melaksanakan tugas-tugas itu sendiri dan mencari dukungan politik di luar partai politik yang bisa membantunya dalam merumuskan kebijakan politik. Dukungan politik itu, menurut Rourke dapat diperoleh melalui tiga konsentrasi yakni pada masyarakat luar, pada legislatif dan pada diri birokrasi sendiri (executive branch). Masyarakat luar itu berupa kalangan pers, pengusaha dan mahasiswa. Legislatif dari kalangan DPR, dan birokrasi sendiri, misalnya dari kalangan perguruan tinggi (Achmat-Batinggi,1999).

Sedangkan menurut Nicholas Henry (1980), birokrasi mempunyai kekuasan (power). Kekuasaan itu adalah kekuasaan untuk tetap tinggal hidup selamanya (staying power) dan kekuasaan untuk membuat keputusan (policy-making power).

Dari berbagai pandangan di muka, dapat disimpulkan bahwa belum ada kesepakatan yang pasti tentang netralitas birokrasi, apakah berdiri sebagai profesional ataukah ia harus memihak partai yang sedang berkuasa?.

Berdasarkan Kajian di Atas, Bagaimanakah Sebenarnya Netralitas Birokrasi Pemerintah Indonesia, Ditinjau Dari Sejarah?

Untuk mengetahui netralitas birokrasi pemerintahan kita, dapat ditelusuri sejarah perkembangannya (Achmat-Batinggi, 1999) di bawah ini:

Pada masa kemerdekaan, yaitu tepatnya tahun 1945-1950. Sikap birokrasi pemerintah kita masih netral. Semangat perjuangan masih mewarnai birokrasi kita. Semangat nasional untuk membela dan mempertahankan negara proklamasi masih melekat kuat pada putra-putri bangsa. Pada awal tahun-tahun kemerdekaan ada semacam kesepakatan pendapat dari putra-putra bangsa, bahwa birokrasi merupakan sarana politik yang baik untuk mempersatukan bangsa. Anggapan ini beralasan karena hanya birokrasilah satu-satunya sarana yang menjangkau rakyat sampai ke desa-desa.

Periode tahun 1950-1959. Pada masa ini, semua partai politik berkeinginan menguasai kementerian pemerintah. Kehidupan birokrasi sangat diwarnai dan dipengaruhi oleh patronikasi. Rekrutmen pegawai berbau Jacksonisme, surat wasiat (katabelece) mempengaruhi penentuan terhadap siapa yang akan diangkat dalam jabatan birokrasi, sehingga kehidupan birokrasi pemerintah sudah mulai tidak netral. Walaupun birokrasi pemerintah sudah mulai tidak netral, ada satu hal yang masih dirasakan menguntungkan. Di antara partai-partai politik yang saling bersaing untuk menguasai kementerian pemerintah itu, mereka semuanya menginginkan adanya pemerintah yang demokrasi.

Pada periode ini pemilu untuk pertama kali diselenggarakan setelah merdeka. Partai politik berpaling kepada aparat birokrat, karena menurut jumlahnya merupakan potensi pendukung untuk memenangkan partai dalam pemilu. Pada waktu itu maka timbullah kelompok-kelompok pegawai negeri yang berafiliasi dengan partai politik.

Masa antara tahun 1960-1965. Pada periode ini, birokrasi semakin jelas diincar oleh aliran politik. Keinginan tiga aliran politik untuk menguasai birokrasi pemerintah semakin mengkristal. Di bawah label Demokrasi Terpimpin, tiga aliran politik (Nasional, agama dan komunis/Nasakom) membangun akses ke birokrasi pemerintah. Keadaan sistem politik yang primordial membawa pengaruh kuat terhadap birokrasi, sehingga ciri birokrasi saat itu adalah sangat birokratis, primordial dan patronikasi yang sangat kental. Tiga aliran politik (Nasakom) berambisi mempergunakan jabatan-jabatan birokrasi pemerintah sebagai building block untuk membangun organisasinya.

Kemudian perbedaan yang mencolok dari sikap birokrasi pemerintah kita pada masa orde lama dengan masa orde Baru adalah: pada masa orde lama, keinginan tiga aliran politik (NASAKOM) untuk menguasai kekuasaan politik semakin mengkristal. Di bawah label Demokrasi Terpimpin, tiga aliran politik membangun akses ke birokrasi pemerintah. Pada masa ini birokrasi pemerintah digunakan untuk menyokong kekuasaan aliran politik yang ada yaitu NASAKOM.

Sedangkan pada masa Orde Baru – 1998 yang lalu, birokrasi kita menjadi "alat" kekuatan sosial dan politik yang dominan yaitu Golkar. Kemenangan Golkar pada empat kali pemilu, salah satu faktor yang menentukan kemenangan itu adalah peranan birokrasi kita. Birokrasi kita ikut memilih dalam pemilu, dan tidak ada alternatif lain yang dipilih kecuali Golkar. Jadi secara singkat letak perbedaan masa orde lama dan orde baru terhadap birokrasi kita adalah pada orde lama, tiga aliran politik sama-sama mempunyai akses ke birokrasi. Sedangkan pada periode orde Baru, birokrasi "diwajibkan" memihak ke Golkar.

Pada masa reformasi. Kedudukan birokrasi atau sikap birokrasi pemerintah masih penuh tanda tanya. Karena pada masa reformasi ini telah muncul kembali multi partai, sehingga: (1) tidak ada kekuatan politik yang dominan, (2) kepada siapa ia harus memihak? (3) Golkar masih cukup kuat

DAFTAR PUSTAKA

Achmat-Batinggi, 1999, "Manajemen Pelayanan Umum", Materi Pokok: IPEM 4429,
          Universitas Terbuka.

Menpan, 1995 "Peranan Birokrasi Dalam Penyelenggaraan Pelayanan, Pengayoman, dan Pengembangan, Prakarsa
          dan Peran Serta Aktif Masyarakat Dalam Pembangunan
", Makalah.

Ryaas Rasyid, Muhammad, 1997, "Kajian Awal Birokrasi Pemerintahan Politik Orde Baru", Jakarta:Mipi Yarsif
          Watampone.

Thoha, Miftah, 1991, "Beberapa Aspek Kebijaksanaan Birokrasi", Yogyakarta: MW Mandala.

 

menu.gif (1107 bytes)